7月30日，国家发改委公开向社会征求《政府投资基金布局规划和投向指导工作指引》（简称“《指引》”）及《政府投资基金投向指导评价管理办法》（简称“《办法》”）意见。

这是对年初发布的关于《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）的进一步深化和具体落实，旨在破解政策导向弱化、同质化竞争与重复投资等沉疴，引导各地围绕当地产业发展实际调整投资布局。

投中嘉川分析后认为，两份文件分别从“怎么投”和“如何评”两端发力，构建了一条由发改体系主导的、与财政体系并行的政府投资基金投向评价制度，进一步强化了其政策性定位，有效助推产业升级发展。然而，政策统筹与实践差异仍需动态平衡，方能真正使政府投资基金质效跃升。

01.

投什么：

“国家基金抓大放小、地方基金深耕特色”

《指引》里用“鼓励清单+负面清单”给出明确边界。

鼓励清单：对接《产业结构调整指导目录》等国家级产业目录中的鼓励类产业，《办法》里则明确提出支持重点产业、新质生产力、科技创新、全国统一大市场建设、绿色发展、民生就业、创业投资等，列出了三大类支持领域：新兴产业和未来产业、传统产业改造提升、数字经济创新。政策本质是以政府投资基金为战略支点，实现产业升级与科技攻坚的协同推进。

负面清单：限制类、淘汰类产业及存在结构性矛盾的产业严禁投资；同时严控同一政府重复设立同领域基金；强调在新兴产业领域防止盲目跟风、一哄而上，支持有关行业企业实施兼并重组；并且明令禁止变相增加地方债务、从事股票期货投机、提供外部担保等行为，确保资金精准注入实体经济。

此外，文件首次提出“国家级基金抓大放小、地方基金深耕特色”的分工逻辑：前者聚焦跨区域关键核心技术、产业链补短板；后者则立足区域资源禀赋，培育特色产业及小微企业及科创企业。投中嘉川认为，把“补短板”的责任交由国家级承担，而把因地制宜培育地方特色产业设定为区域责任，能有效缓解区域在产业培育过程中存在的雷同情况。

《指引》要求各地发展改革部门会同有关部门制定本省政府投资基金重点投资领域清单，需细化到三级产业分类，加强投向指导。

02.

怎么评：

国家战略优先

“重设立”转向“重实效”

如何检验投资效果？《办法》首创政府投资基金投向评价机制，采用权重差异化设计，突出国家战略优先级，并施行通过年度考核将政策执行与资源分配直接挂钩，推动基金从“重设立”转向“重实效”。

政策符合性(60分)：直指“钱投得对不对”，考核基金对国家重点产业、科技创新、绿色发展的实际支持成效，例如被投企业“新增专利或技术成果情况“(数量≥3项拿满分)、“投早投小”(A轮及之前项目占比≥70%拿满分)、“投长期”(存续期≥10年拿满分)等量化要求，以及提出不鼓励行为，例如相关协议里明确了返投情形则不得分。

优化生产力布局(30分)：聚焦“钱投得准不准”，重点核查基金投资与国家区域战略(如西部开发、长三角一体化)及省级清单的契合度(要求≥90%)，并新增“产能利用率”等效益指标，严防低效投资。

政策执行能力(10分)：检验“钱投得好不好”，通过资金闲置率(≤30%)、社会资本带动比(≥50%)、管理人资质等10项子指标，评估基金运作效能。

评价结果排名前列的基金将得到项目推介、国家级基金优先合作、融资成本优惠等激励；落后基金面临约谈、警示函、缩减出资规模、管理费等。

投中嘉川认为，两份文件出台体现了监管层对招商内卷、重复建设等积弊的精准拆解。《指引》用“鼓励清单＋负面清单”划定了投资边界，《办法》则搭建了“规划—落地—评价—奖惩”的完整闭环，为政府投资基金从规模扩张迈向质量提升提供了坚实的制度支点。

这也意味着，一套由发改委主导的全新评价体系即将落地。现行财政评价侧重资金安全与政策成效；发改委框架则突出产业引导和良性发展，将产业调控、区域协同等宏观战略纳入量化考核。两套体系未来相辅相成，促进政府投资基金高质量发展。

同时也要看到，政策目标制定与地方实操的难度之间还需平衡。结合投中研究院过往绩效评价的实际操作来看，部分指标如“资源节约比例”“产能利用率”等量化指标数据搜集及核验的难度较高，这可能导致评价结果出现失真。

且《指引》继国办发1号文后再提“明确鼓励降低或取消返投比例”。返投机制作为保障地方财政资金服务本地产业的重要抓手，本质是衡量政府投资基金是否聚焦“重大战略、薄弱环节”的实践标尺。根据投中《2024年政府引导基金专题研究报告》，全国引导基金平均返投倍数自2017年起持续下探，2024年已降至1.31倍。

《2024年政府引导基金专题研究报告》

但我们判断，考虑到财政资金自身属性，完全取消返投的推行难度较高；政府投资基金未来更可能选择通过国家、省、市联动，以区域协同和产业共建降低单一地区的高返投要求。

综上，《指引》与《办法》的联袂落地已为政府投资基金的未来发展指明了方向，将显著提升其运行质效，驱动基金在产业升级的核心领域与科技攻坚的最前沿持续发力，为中国经济高质量发展注入更持久、更精准的资本动能。

相关内容：

关于向社会公开征求《政府投资基金布局规划和投向工作指引》和《加强政府投资基金投向指导评价管理办法》意见的公告