2025年1月7日，《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（简称“《意见》”）正式印发，是首次国家层面出台促进政府投资基金发展的重要文件。根据投中研究院即将发布的《2024年中国政府引导基金发展报告》，截至2024年末，各级政府共成立1,627只政府投资基金，自身规模累计达3.35万亿元，为推动经济高质量发展贡献了不可替代的力量。这份由财政部负责起草的文件紧抓行业痛点，提出众多建设性意见，并且由国务院办公厅印发保障了相关内容对各部门工作的指导性地位。

投中嘉川分析后认为，《意见》主要聚焦两大要点：一是如何通过各个层面的松绑，鼓励政府投资基金做好耐心资本；二是如何从设立、投资与运营等角度对政府投资基金进行规范，推进良性竞争、提高财政资金使用效率，确保政府投资基金能够更加精准地服务于国家战略和产业发展需求，为经济高质量发展注入强劲动力。

以下，投中嘉川将分多条进行阐述：

一、壮大耐心资本

产业投资着重关注产业链供应链自主可控，而创业投资专注投资早、小、长、硬，周期更长、风险更高，两者均需要耐心资本的支持。《意见》从出资、投资、接续（退出）、考核等多方面为政府投资基金松绑，将有助于其继续积极支持国家重大战略、重点领域和市场失灵环节，做好耐心资本、长期资本。具体来看：

在出资层面，《意见》第四条提出，“发展壮大长期资本、耐心资本”。具体来说，《意见》首先要求政府投资基金“发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用”，意味着政府投资基金的定位要向长看，这为政府投资基金存续期提高以适应私募股权行业的特性奠定了基础。但同时我们也需注意到《意见》第五条、十四条对于县区设立基金及管理人提出了严格的审批及论证流程，强调了省、地市在政府投资基金设立中的统筹调配权。根据投中研究院即将发布的《2024年中国政府引导基金发展报告》，区县级基金近年来在规模和数量上均有所增长，截至2024年末，累积规模达3,398亿元，累积数量为333只。区县级数量占比相对较多，但单基金规模相对较小。    

结合第八条内容，未来的政府投资基金可能更多是“国家-省-市”协同的运作模式，而非现有的“省-市-区”模式。针对市场化耐心资本，《意见》提出“积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资”。这是在“创投十七条”中“支持保险机构按照市场化原则做好对创业投资基金的投资”的又一政策跟进。这也是在深圳、上海、北京等明确提出引导保险资金等长期资本出资后，在国家层面给予更进一步肯定。

在投资层面，《意见》第八条提出，“推动形成国家科技重大项目支持前端研发、政府投资基金支持成果转化和产业化的联动机制”，意味着政府投资基金“投早、投小、投科技、投长期”获得了制度支持。在政府投资基金审计、评价过程中，相关投资行为将得到肯定。

在接续（退出）层面，《意见》第四条提出“在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性”，这为政府投资基金参与S基金、开展份额交易提供了制度基础。此外，《意见》第十八条提出的“政府出资退出时，没有约定的，应依法依规进行评估，采取市场化方式确定转让价格”，以及第二十条提出的“探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系”，作为本条的必要补充，为政府投资基金份额转让退出扫除了制度层面的障碍。而除了制度的障碍，政府投资基金参与S基金交易最核心的零和博弈问题，仍然是交易执行过程中面临的难题。

在考核层面，《意见》第六条提出，“对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期”，意味着创业投资类基金不仅能够获得更多资金支持，并且考核的“指挥棒”也更加符合创业项目发展特点。同时，这与《意见》第十六条“不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据”相呼应。此外，《意见》第十六条提出，“鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程”。这对鼓励政府投资基金放下投资早期项目面临风险的压力，积极推动创业投资发展起到帮助。尽职免责是行业近期讨论较为频繁的热点话题，后续具体的执行还需要各地在《意见》的指引下，细化出与实际情况匹配、具备操作可行性及连续性、各监管条线认可的标准和流程。

二、提高管理水平

政府投资基金发展至今对于助力国家战略、支持科技创新、产业升级、填补市场失灵领域的作用功不可没，但部分区域也出现了不顾自身产业实际情况的盲目设立、产能过剩、资源浪费，导致市场的筛选作用无法有效的实现。针对这种情况，《意见》从政府投资基金的设立、投资与运营角度进行了规范，以推进良性竞争、提高财政资金使用效率。具体来看：

在政府投资基金设立层面，《意见》第五条、第七条、第九条、第十条、第十一条、第十四条明确要求政府投资基金要根据本地区财力、产业资源基础、债务风险等情况，合理规划、有序设立、稳健管理，防止产能过剩和低水平重复建设。整合存量、控制增量也是各地在2022年前后已经相继开始的管理动作。同时强调了国家发展改革委及行业主管部门在地方产业布局方向制定上的指导位置。

在政府投资基金投资层面，《意见》第十七条提出，“鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制”。在募资困难的大环境下，基金拼盘已经成为很多基金管理人的选择，并且部分地区已经取消子基金及管理人落地限制。此条将有助于更多政府投资基金跟进。此外，《意见》十七条还提出“鼓励降低或取消返投比例”。返投是保障地方财政资金用于支持地方产业发展的一种方法。在财政资金属性不改变的情况下，取消返投的推行难度较高。从另一种角度而言，返投也是对于政府投资基金“聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节”的评价方法，如未有更先进的指标被探索出，返投可能仍然是在政府投资基金运作中绕不开的环节。

在政府投资基金管理层面，《意见》第十四条明确，要理顺政府投资基金与管理人的关系。政府投资基金层面的引导职能，需要与市场化方式遴选出政府投资基金管理人的“市场化运作、专业化管理”职能进行有机结合。本条要求政府投资基金市场化管理，在把控政策目标实现的同时，尊重管理人的专业化管理能力。此外，“新设政府投资基金的管理费要经过科学论证，一般应以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准”，以及第十五条强调，“综合采取调整管理费、超额收益分配等措施加强绩效评价结果应用，体现激励约束”，这是国家层面首次明确对政府投资基金的收费方式提出要求。

综上，《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》的出台，恰似为政府投资基金的发展注入了一剂“强心针”。它不仅从顶层设计层面为政府投资基金松绑，鼓励其壮大耐心资本，以更长远的眼光和更坚定的决心支持国家重大战略、关键领域和市场失灵环节，还从设立、投资、运营等关键环节对政府投资基金进行了全方位规范，推动其提高管理水平，促进良性竞争，提高财政资金使用效率。这份文件的发布，彰显了国家对政府投资基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面作用的高度重视，也为政府投资基金的未来发展指明了方向，将有力推动政府投资基金实现高质量发展，为经济高质量发展提供更有力的支撑。

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